改革开放以来，长江三角洲地区日益成为中国经济、科技、文化最发达的地区，在中国乃至世界都显现出越来越重要的地位，长江三角洲地区的合作也引起了世人瞩目。其实，早在改革开放初期，长江三角洲地区就以国务院成立上海经济区规划办公室（以下简称“规划办”）为契机，出现过一次合作高潮。本文将从专题论文的角度，着重阐述规划办的成立及撤销，分析规划办在改革开放初期所做的探索，探讨规划办的探索对推动全国改革开放，尤其是长江三角洲地区经济社会发展所具有的意义。

　　规划办的成立及撤销

　　1982年12月22日，国务院发出《关于成立上海经济区规划办公室和山西能源基地规划办公室的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，国务院决定成立上海经济区规划办公室，任务是从国民经济发展的全局出发，统筹安排，制订经济区和基地内的经济、社会发展规划，协调经济区内部门之间、地方之间和部门与地方之间的关系，促进生产力的发展，使经济区同全国经济的发展紧密地结合起来。《通知》规定，上海经济区规划办公室，由国家计委、国家经委、上海市、江苏省、浙江省、机械部、水电部、交通部、化工部、电子部、纺织部、轻工部、经贸部的负责同志组成，王林同志任办公室主任。规划办公室直属国务院，由国家计委代管。在规划工作上，国家计委、国家经委要经常与规划办公室取得联系，给予帮助、指导。有关地区和部门要积极参加和支持这项工作。

　　1983年3月22日，经济区规划办公室在上海正式成立。时任浙江省副省长翟翕武、浙江省计划委员会主任张奇作为浙江代表参加了规划办的工作。为了推动规划办工作的顺利开展，6月30日晚，国务院领导又召集沪苏浙三地有关领导以及副总理姚依林、田纪云等人开会，进一步明确了成立上海经济区的原因和主要任务，归纳起来主要有：一是解决条块矛盾，解放生产力。当时的经济管理体制，长期按条条块块管理，阻碍了经济发展。二是走依靠中心城市的路子。上海是面向全国的大城市，江苏、浙江两地的一批中小城市，实际是上海的卫星城，但不能把这些城市划归上海。三是成立规划办，专门进行研究工作，容易看出阻碍生产力发展的原因。四是规划是试验性质的。通过试验，在全国逐步形成以大中城市为依托，不同规模式网络型的经济区。

　　根据《通知》规定，上海经济区成立初期，范围十分明确，就是以上海为中心，包括长江三角洲的苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等城市。后来在发展中，经济区的范围进行了三次调整和扩大。第一次是由原来的10个城市调整为1市3省，即把上海市和江苏、浙江、安徽3个省都包括进去。第二次是由1市3省扩大为1市4省。1984年12月，国务院同意将江西省纳入上海经济区。第三次是福建省加入经济区。1986年8月，国家计委发文，同意福建省加入上海经济区。这样，经济区的范围就扩大到除山东之外的整个华东地区。

　　作为经济区的办事机构，规划办每年都要举行很多次各种层次的会议，其中最重要的是省市长会议。它是上海经济区的最高决策机构，一年召开一到两次。1983年8月18日，上海经济区规划工作第一次会议在上海召开。国家计委、经委、体改委、科委和中央有关16个部的负责同志，以及上海市、江苏省和浙江省的苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴9市的负责同志共100多人参加了会议，安徽省派了观察员。会议决定建立经济区省市长会议制度。浙江省副省长翟翕武在会上提出，经济区不仅要做“红娘”，更要做“娘舅”，要支持和促进各市、各企业间的经济联合和合作，要在协调、调整、开发、转移上做文章。

　　1988年6月，在国务院进行机构改革的大背景下，规划办被撤销。6月1日，国家计委发出计办厅120号文件，通知“撤销国务院上海经济区规划办公室”。6月20日，国家计委地区经济司致电规划办：“国务院已决定撤销国务院上海经济区规划办公室。国家计委作为代管单位，决定派出工作组，协助规划办领导同志处理结束移交工作，到上海经济区规划办的工作组，将由地区经济司副司长佟庆绵等8人组成。”7月，上海经济区最后一次省市长会议在上海举行，处理各项善后工作。至此，规划办历时5年多的艰辛试验划上了句号。

　　规划办的主要探索工作

　　成立规划办，本身就带有试验和探索的性质，这一点在国务院下发的《关于成立上海经济区规划办公室和山西能源基地规划办公室的通知》中有明确规定。《通知》指出：“为了搞好国民经济管理体制的改革，通过中心城市和工业基地把条条块块协调起来，形成合理的经济区域和经济网络，国务院选两个点（一个是上海经济区，一个是山西能源基地。――引者注）着手试验，进行探索。”1983年2月9日，邓小平视察南方到达浙江，当天与浙江省委领导会谈。此时规划办筹备工作已经开始，离正式成立还有一个月时间。当省委领导汇报到上海经济协作区时，邓小平对此报以肯定的态度。他说：“经济协作区是个新鲜事物，不同于过去的大区。路子是对的，要积累经验。”他还说：“搞经济协作有益无害。”这也比较清楚地表明了上海经济区的试验和探索的性质。

　　根据邓小平谈话和国务院指示精神，规划办做了大量的探索工作，为推动全国的改革开放发挥了重要作用。这些探索工作主要有：

　　一、促进区内经济联合，其中尤以自行车联合成效显著。在国务院关于成立上海经济区的通知下发以后，经过两个多月的调查研究，1983年3月8日上午，王林向国务院第14次常务会议汇报工作时，明确提出“以能源、交通、外贸、技术改造为重点，以区内自行车行业为经济联合的试点”。4月15日，规划办与轻工业部联合召开会议，听取区内自行车行业现状的汇报，制定了工作提纲。5月上旬，上海自行车厂和苏州自行车厂达成初步联合协议，由双方技术人员组成工作组进行技术诊断。一年后，由国营大企业为主体、以名牌产品为龙头的跨省市生产联合体正式出现。1984年2月，经国务院上海经济区、轻工业部和上海市、浙江省政府批准，浙江省绍兴自行车总厂与上海自行车三厂签署《联合议定书》，采取隶属关系、商业收购、利税上交渠道“三不变”的松散型联合方式，联营生产凤凰QE、QE65型自行车（飞花商标并存）。以后又有绍兴弹簧鞍座厂、绍兴县金星自行车零件厂、越城区塔山自行车配件厂参加联营，浙江省内一批自行车零件厂也加入联合协作体，形成了以绍兴自行车总厂为龙头，以“凤凰”、“飞花”为依托，有2省、6市、13县45家企业参加的经济联合体。1988年绍兴自行车总厂获得浙江省对外经济贸易厅颁发的出口产品生产许可证，成为全省同行业中第一家享有进出口贸易自主权的企业。

　　二、协调区内能源方面的建设。在自行车联合初战告捷后，规划办开始协调上海经济区内的能源方面的建设。以电力建设为例，规划办成立后，就把电力供应作为规划的重点之一。王林亲自担任华东电网领导小组组长，经济区内3省1市分管工业的副省长、副市长为副组长，全面协调区内电力供应和建设。针对当时电力建设资金短缺的问题，经过调查研究，规划办提出了“集资办电”的方法。1984年6月，华东电网领导小组在安徽合肥召开会议，讨论通过了《华东电网筹集电力建设资金实施办法》。会后，规划办和水电部联合将《会议纪要》和《实施办法》上报国家计委和国务院。9月，国务院批准执行。为了进一步统一上海经济区内3省1市对集资办电的认识，1985年3月，华东电网领导小组在杭州召开会议，对集资办电的方案和实施办法进一步进行讨论修改。一年以后，华东电网领导小组又召开会议，正式形成和通过了华东电网《“七五”集资办电建设规模和集资办电实施细则》，并以水电部和上海经济区规划办公室的名义，联合下发3省1市参照执行。

　　集资办电，有效地改变了由电力部独家办电的传统模式，缓解了长江三角洲地区缺电的困难，得到各省市的积极响应，走出了一条多渠道、多层次筹资办电的新路子，为电力工业体制改革迈出了第一步。

　　三、制定《上海经济区发展战略纲要》。在自行车联合、电力协调取得成效以后，规划办越来越感到需要一个全局性的发展战略。1985年3月20日，上海经济区省市长会议在南京召开，会议决定，由上海经济区研究会与规划办研究组牵头组成课题组，编制经济区战略纲要。1986年7月10日，上海经济区省市长会议在杭州召开，基本同意了前后八易其稿的《上海经济区发展战略纲要》，并通过了《上海经济区章程》。《纲要》明确提出：“建立上海经济区，是我国经济体制改革的一项重要探索。旨在充分发挥中心城市的中心作用，打破经济体制的僵化模式，协调条块之间、部门之间、地区与城乡之间的关系，按照商品经济的规律，把横向经济联系更好地组织起来，形成区域经济的综合优势，逐步形成以大中城市为依托的、不同规模的、开放式、多层次、网络型的经济区，逐步建立具有中国特色的社会主义区域经济新体制，大力促进社会生产力的发展。”“上海经济区在全国占有重要的战略地位。它应当成为我国对外开放、迎接世界新技术革命挑战的中坚力量；应当成为我国最大的出口创汇基地；应当成为推进我国经济体制改革和‘四化’建设的开路先锋。”“要办好经济区，必须坚持改革，统一规划，专业分工，协调发展，最后达到联合起飞，共同繁荣的目的。”《纲要》还提出“要把上海经济区建设成为经济繁荣、科技昌盛、结构优化、布局合理、交通便捷、流通顺畅、信息灵敏、咨询发达、环境优美、人民富裕幸福，具有高度物质文明和精神文明的社会和新型的经济区。”《纲要》的制定，既是上海经济区实践经验的总结，也为经济区的进一步发展指明了方向。

　　四、协调太湖综合治理。由于太湖分属上海、江苏、浙江和安徽3省1市，解放后几十年来水灾一直没有得到很好的解决。1983年10月，经济区规划办邀请上海、江苏、浙江、安徽和国家计委、水电部、交通部、农业部的有关负责人，成立了一个65人的考察团，对太湖流域进行了联合调查。在调查研究的基础上，编制了《太湖流域综合治理骨干工程设计任务书》，制定了太湖综合治理的方案，提出了十大骨干工程，对治理太湖流域的水患起了重要作用。

　　五、支援区内革命老区建设。上海经济区内的江西、福建、安徽3省，革命老区较多。中共十一届三中全会以后，老区经济发展比较缓慢，截止1985年，尚有约千万人口生活在贫困线以下（口粮人均不足400斤，年收入人均不足200元）。如何支援老区建设，成为规划办的一项重要任务。

　　为了支援老区建设，规划办除将上海经济区经济技术协作会议放在江西井冈山召开，共议开发江西革命老区大业外，还于1986年7月在杭州举行上海经济区省市长会议之际，决定成立上海经济区老区建设委员会，以加强对支援老区建设的领导。

　　委员会成立后，先后进行了三项主要工作。一是组织上海、江苏、浙江、江西、安徽的有关部门，成立3个老区考察组，对江西井冈山、赣南，安徽大别山、皖西，福建闽西、闽东等老区进行考察，基本弄清了老区的社会、经济、群众生活和要求状况，并分别写出考察报告，提出如何建设老区的建议。二是组织上海市药材、土产、食品杂货、土特畜产进出口公司、粮食供应公司和茶业交易市场、供销综合贸易服务中心、经济区纺织工业联络处等单位，到老区进行对口洽谈，疏通老区商品流通渠道，达成购销协议，传递市场信息，发展老区商品生产。三是组织老区县、乡村与经济发达地区对口结成“对子”，形成经常性的对口经济协作关系。这种对口经济协作，互通有无，互帮互学，互惠互利，既帮助了老区的经济建设，也有助于经济发达地区的经济发展。

　　规划办探索的意义

　　规划办存在的5年多时间里，正是全国改革开放逐步展开的历史时期。在农村，改革已从以推行家庭联产承包责任制为中心内容的第一步进入到以改革农产品统派购制度为核心的第二步；在城市，经济体制改革业已开始。处在这样一个历史时期的规划办，其探索就显得非常有意义。特别是在改革开放已经进行了30年以后，再来分析规划办当年的探索，这种探索的意义就更觉珍贵。

　　第一，规划办的探索，推动了我国经济体制的改革。中共十一届三中全会在把工作着重点转到经济建设上来的同时着重指出，为了实现社会主义现代化，必须对经济体制进行改革。在完成指导思想上的拨乱反正、实现历史性伟大转折的基础上，中共十二大又明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务，并指出这是坚持社会主义道路、实现社会主义现代化的重要保证。规划办成立之时，正值中国的改革开放起步阶段，也是中国经济体制改革的试验和探索阶段。当时，农村经过全面推行联产承包责任制，农民的积极性得到巨大发挥，农村经济得到很大发展；城市经济体制改革采取了一些措施，进行了许多试验和探索，但这些只是初步的，城市经济体制中严重妨碍生产力发展的种种弊端还没有从根本上消除，“城市企业经济效益还很低，城市经济的巨大潜力还远远没有挖掘出来，生产、建设和流通领域中的种种损失和浪费还很严重，加快改革是城市经济进一步发展的内在要求。”但如何改革，没有现成的经验可资借鉴，只能从不断的探索和试验中进行摸索。规划办在促进经济区内企业之间的联合、推动城际之间的经济交流方面所做的探索，为消除城市经济体制存在的弊端积累了经验，实现了探索和试验的目的，也为后来全国经济体制改革的全面展开提供了借鉴。

　　第二，规划办的探索，促进了长江三角洲地区的融合。上海经济区区域范围内的各省市，尤其是沪苏浙地区，属于我国的发达地区，号称长江三角洲的“金三角”，农业、工业、交通运输、贸易、科技等在全国都占有重要地位。上海无疑是这个经济区的中心，而经济区内的其他城市，都与上海有着千丝万缕的经济联系。因此，发挥上海中心城市的作用，打破条块分割，把长江三角洲的经济发展带动起来，既是成立规划办的一个重要目的，也是规划办的一项重要任务。规划办在这方面的探索，取得了显著成效。“首先，大小企业和各级政府取得了进一步深化联合的共识；第二，形成了区域内不同形式的经济联合组织；第三，区域成员之间出现了大量资金技术转移等市场活动，为加快区域市场发展提供了条件；第四，上海经济区的办事机构做了大量研究、策划和协调工作，为区域经济发展积累了宏观操作的经验。”可以说，“上海经济区组织机构的建立，为上海经济区协调发展，起到了不可取代的作用。原上海经济区规划办公室做了大量的调查研究、规划指导和组织协调等服务工作。特别在组织集资办电、办煤试点，修路、联港、治水以及联合发展对外经济贸易等方面，取得了显著成效，不仅为经济区经济协调发展提供了帮助，也为区域经济发展积累了宏观操作的模式。”

　　规划办在促进长江三角洲地区融合方面所做的探索，不仅在当时推进了长江三角洲地区的经济发展，而且为后来长江三角洲地区在经济社会发展上的进一步合作奠定了基础。更为重要的是，它是全国后来推行的区域经济发展的有益尝试。20世纪90年代以后，全国陆续实施了建设“京津冀经济区”、“环渤海经济带”、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”等战略措施，以推动全国改革的深入和经济社会的发展。规划办的工作无疑为这些措施的提出和实践起到了开路先锋的作用。

　　第三，规划办的探索，促进了浙江经济的发展。规划办成立之初，浙江仅有杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴5个城市加入，后来经过调整，浙江全省加入上海经济区，这就为浙江的经济发展提供了资金、技术、能源等方面的有利条件。浙江缺油少煤短电，是一个能源短缺的省份，在科学技术方面也不如经济区内的上海和江苏。加入经济区，使浙江能够共享到经济区内的资金、能源、技术等资源，从而为全省经济的发展提供了必要条件。以集资办电为例，电力工业部计划司和浙江省经委，先后草签了两个合资办电的协议，由浙江省从财政机动财力中出资1亿元，进行电力建设，使浙江省的集资办电有了一个良好开端，为加快电力建设，开辟了一条新途径。1984年11月，浙江省制订了《浙江省集资办电实施办法》，并于翌年5月成立浙江省电力开发公司，负责集资办电工作。公司按照“谁出资谁用电，多出资多用电”的原则，发动各市、地、县认股。第一期集资办电每股100万元，共认股4.2亿元，主要用于台州电厂三期工程2台12.5万千瓦机组等工程建设；第二期集资认股，每股10万元，共集资5.8亿元，用于镇海发电厂三期工程2台20万千瓦机组和温州、长兴发电厂的建设。此外，还征收电力建设资金，实行以省、市和电厂所在地市合资建设等形式，筹集电力建设资金，做到资金与用电量紧密结合，集资电量及时兑现，调动了各地集资办电的积极性，使全省年用电量递增率在华东和全国处于领先地位，为有效缓解浙江省电力紧张状况，改善华东电网的布局，作出了贡献。

　　2003年初，中共浙江省委作出了“主动接轨上海，积极参与长江三角洲地区的合作和交流”的重大战略决策。为推动战略的实施，1月，代省长习近平在《政府工作报告》中提出浙江要“以杭州湾地区为先导，主动接轨上海，以基础设施和信息化建设、产业分工、能源开发利用、环境保护等多方面进行合作，积极推进长江三角洲地区经济一体化发展”；2月中旬，已任省委书记的习近平接受《浙江日报》记者专访，就浙江主动接轨、真诚合作，共同推进长江三角洲地区经济社会发展的必要性、总体思路、合作领域、具体设想等问题发表意见；3月21日至26日，浙江省党政代表团到上海、江苏进行学习考察，探讨合作事宜；27日，省委召开电视电话工作会议，研究部署浙江主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流的工作；5月10日，省委、省政府出台《关于主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流的若干意见》；7月，省委十一届四次全体（扩大）会议正式把主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区的合作与交流列入“八八战略”的决策和部署之中。这些都表明，浙江正以积极、开放的姿态融入到长江三角洲地区的合作之中。这既是顺应经济形势和社会发展的需要，也是历史经验的总结，与规划办的探索也是分不开的。

　　规划办的探索是积极的，也是很有意义的。但是，在当时的历史条件下，规划办的探索是艰巨的，同时也存在局限性。规划办在《上海经济区发展战略纲要》讨论稿的总纲里，曾有“要逐步实现区域经济一体化”的提法。这个提法引起了很大的争论。最后，在正式出台的《纲要》中，不得不删去了“一体化”三个字。这样的争论还有很多。根据国务院《关于成立上海经济区规划办公室和山西能源基地规划办公室的通知》规定，经济区内的城市和企业，都不改变行政隶属关系。也就是说，规划办不是一级行政组织，不管钱，不管物，对经济区内各省市没有实际的行政管理权，主要起协调、沟通和交流的作用。这样一个机构，无法承担起协调强大的“行政区”之间以及“行政区”与“经济区”之间的关系。1984年，江苏省副省长陈焕友在一次会议上就坦诚：“江苏的苏州、无锡、常州、南通参加经济区，这是我省的精华部分。一个省的部分地区参加经济区，大家在实际工作中都感到有所不便。党政领导、行政区划、计划财政等都属省。同时，他们又是经济区的一个组成部分。在这种情况下，他们感到有些事情很难处理。省里也有难处，管多了怕影响经济区统一领导，不管理吧，也不行。”这番话也表露了当时不少人的心思。“规划办”在存在的5年多时间里，一直试图居中协调“行政区”之间以及“行政区”与“经济区”之间的矛盾。但实践表明，仅靠这样一个办公室的力量是远远不够的。

　　今年是中共十一届三中全会召开暨实行改革开放三十周年。邓小平等人曾用“摸着石头过河” 来形象地比喻中国改革开放艰辛探索和不断试验的历程。三十年的探索和试验，“开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系”。规划办的探索和实践也对此有所贡献。因此，在全国改革开放进入新的历史阶段、长江三角洲地区经济社会发展不断融合的今天，面对经济一体化的形势，重新审视规划办的探索及其意义，对于继续高举中国特色社会主义旗帜、坚持中国特色社会主义理论体系、坚定不移地走中国特色社会主义道路，都具有十分重要的现实意义。

　　（载于《中共十一届三中全会与当代中国的历史发展》 当代中国出版社 2009年11月版）